6.3 Der Einfluss organisatorischer Routinen auf außenpolitische Entscheidungen 105
6.3 Der Einfluss organisatorischer Routinen auf
außenpolitische Entscheidungen
In der organisationstheoretischen Analyse von Außenpolitik steht häufig das Spannungsfeld
im Mittelpunkt, das der Ansatz zwischen der beschriebenen Funktionalität von Routinen und
ihren nicht intendierten Konsequenzen ausmacht. Dieselben Merkmale von Routinen, die sie
zu effizienten Mitteln im organisationsinternen Entscheidungsprozess werden lassen, sind
auch ursächlich für ihre unerwünschten Folgewirkungen (Steinbruner 1974: 68–71; Nel-
son/Winter 1982: 125–126). Diesen nicht intendierten Konsequenzen organisatorischer Rou-
tinen wird in der organisationstheoretischen Analyse von Außenpolitik besondere Aufmerk-
samkeit gewidmet. Dies offenbart sich in den empirischen Fragestellungen, auf die organisa-
tionstheoretische Argumentationslinien angewendet worden sind. So sind beispielsweise die
Bedeutung organisatorischer Routinen für den Ausbruch des Ersten Weltkriegs (Levy 1986;
Williamson 1979) oder für die Eskalation des Vietnamkriegs (Gallucci 1975) ebenso zum
Gegenstand von Studien geworden, wie die Rolle von Routinen im Hinblick auf den japani-
schen Angriff auf Pearl Harbor (Wohlstetter 1962) oder auf Innovationsdefizite in Streitkräf-
ten (Posen 1984; Zisk 1993). Auch in Allisons Analyse der Kuba-Krise werden vor allem
negative Implikationen organisatorischer Routinen herausgestellt, die in verschiedener Hin-
sicht dazu beigetragen hätten, die Gefahr einer militärischen Zuspitzung der Krise zu erhö-
hen (Allison 1971).
Es ist diese Einseitigkeit in der empirischen Anwendung, die zum Anlass für eine zentrale
Kritik am organisationstheoretischen Ansatz geworden ist. Durch seinen Fokus auf negative
Effekte organisatorischer Routinen in dramatischen empirischen Einzelfällen, vertausche der
Ansatz Ausnahme und Regel. Obwohl die organisatorische Analyse von Außenpolitik auf
dem theoretischen Instrumentarium der Organisationstheorie aufbaue, verkehre sie die zen-
trale Erkenntnis der Carnegie School in die Funktionalität von Routinen in ihr Gegenteil
(Bendor/Hammond 1992: 312–313). Allerdings ist der konstatierte Bias keine theorieimma-
nente Zwangsläufigkeit, sondern eher einer selektiven Verteilung des akademischen Interes-
ses an außenpolitischen Entscheidungen geschuldet. Die Analyse von Entscheidungsprozes-
sen, die in außenpolitischen Fiaskos mit weitreichenden Konsequenzen mündeten, liegt in
vielerlei Hinsicht näher, als die Untersuchung unspektakulärer Entscheidungen, bei denen
Organisationen ihre Funktionen routinemäßig und reibungslos erfüllt haben und denen auch
deswegen nicht die Brisanz der Krisenhaftigkeit oder Außergewöhnlichkeit anhaftet. Grund-
sätzlich kann die Argumentationslogik des Ansatzes jedoch unabhängig von einer normativen
Bewertung der Effekte organisatorischer Routinen immer dann nutzbar gemacht werden,
wenn eine außenpolitische Entscheidung durch organisationsinterne Entscheidungsprozesse
geprägt ist. Die organisationstheoretische Analyse des Rüstungswettlaufes während des Ost-
West-Konflikts ist ein Beleg für diese Möglichkeit (Ostrom 1977).
Die allgemeine Funktionalität von Routinen und ihre nicht intendierten Konsequenzen
schließen einander somit nicht aus, sondern stehen in einem komplementären Verhältnis
zueinander. Keiner der beiden Aspekte wird im organisationstheoretischen Ansatz grundsätz-
lich ausgeblendet. Während die Funktionen von Routinen bereits in den vorangegangenen
Abschnitten umfassend erörtert wurden, sollen im Folgenden ihre nicht intendierten Konse-
quenzen in den Mittelpunkt rücken. So sind zunächst die Implikationen der Stabilität und
Persistenz von Routinen für Außenpolitik zu problematisieren, bevor abschließend die Be-
106 6 Der organisationstheoretische Ansatz
deutung von Routinen in der Vorbereitung und Implementierung außenpolitischer Entschei-
dungen beleuchtet wird.
6.3.1 Die Stabilität organisatorischer Routinen
Abb. 6.2: Die Erklärungslogik des organisationstheoretischen Ansatzes
Die Annahme der Stabilität von Routinen ist eine notwendige Voraussetzung für die Erklä-
rungskraft organisationstheoretischer Argumentationslinien in der Außenpolitikanalyse. Nur
wenn organisatorische Routinen den außenpolitischen Entscheidungsträgern in einer konkre-
ten Problemkonstellation als gegebene Parameter ihrer Handlungsmöglichkeiten gegenüber-
stehen und nicht beliebig disponibel sind, können sie als unabhängige Variable zur Erklärung
staatlicher Außenpolitik modelliert werden (Abb. 6.2). Die angenommene Stabilität von
Routinen impliziert eine Pfadabhängigkeit im Verhalten von Organisationen (vgl. Thelen/
Steinmo 1992). Die zentrale Argumentationslogik der organisationstheoretischen Analyse,
Außenpolitik zum
Zeitpunkt t-1
Außenpolitik zum
Zeitpunkt t
Außenpolitik zum
Zeitpunkt t+1
Erklärung
Prognose
Die Außenpolitik zu den Zeitpunk-
ten t-1, t und t+1 folgt aus stabilen
organisatorischen Routinen.
Die zu einem gegebenen Zeitpunkt
existierenden Routinen erlauben die
Erklärung/Prognose von Außenpoli-
tik zu einem späteren Zeitpunkt.
Der organisationstheoretische Ansatz der Außenpolitikanalyse geht von der grundsätzlichen
Stabilität organisatorischer Routinen aus. Standardisierte Verfahrensweisen zeichnen sich
durch eine gewisse Resistenz gegen Veränderungen aus und werden daher als Quelle für
Inflexibilitäten im Organisationshandeln konzipiert. Diese Inflexibilität ergibt sich als Preis
für die Handlungsressourcen, die Routinen dank der von ihnen geleisteten Reduktion von
Komplexität und der Standardisierung von Entscheidungsprozessen bereitstellen (Hannan/
Freeman 1984: 154–155; Bueno de Mesquita 2003: 164–166).

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