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Der moderne Staat
tes, die als Verrechtlichung kritisiert wird, negative Konsequenzenr die Steuerungsfä-
higkeit des Staates haben.
Recht trifft zudem auf Adressaten, die innerhalb ihrer sozialen Kontexte immer auch an-
deren Normen und Mechanismen der Selbststeuerung ausgesetzt sind (Moore 1973:
743). Ihre Verhaltensprämissen werden also durch das „unifunktionale" Recht (Luh-
mann 1972: 309) nur partiell erfasst. Ferner ist der Gesetzgeber im modernen Staat viel-
fach mit komplexen, sich ständig verändernden Problemen konfrontiert, die sich einer
detaillierten Regelung entziehen, oder er muss inkompatible Ansprüche von Gruppen
ausgleichen, die sich durch abstrakt-generelle Normen nicht in angemessener Weise in-
tegrieren lassen. Das gilt besonders, wenn Rechtsnormen nicht Verhalten verbieten, son-
dern soziale Tatbestände gestalten sollen. In solchen Fällen müssen Gesetze Abwä-
gungsregeln, unbestimmte Rechtsbegriffe sowie Ziel- und Orientierungswerte („Stan-
dards") vorsehen und den Vollzugsbehörden weite Ermessensspielräume einräumen. Die
Steuerungswirkung von Recht wird dann aber maßgeblich durch die Implementation be-
stimmt. Hier entstehen Steuerungsdefizite, wenn sachliche oder personelle Kapazitäten
der Verwaltung knapp sind oder wenn der Zeitdruck die erforderlichen Abwägungspro-
zesse belastet (Mayntz 1983a).
- Mit Geld steuert der Staat, indem er finanzielle Anreize setzt oder Leistungen erbringt.
Anders als das Recht erzeugt Geld Verhaltensmotivationen, oder es eröffnet den Adres-
saten Chancen. Aber ebenso wie mit Rechtsnormen werden auch durch finanzielle An-
reize oder Leistungen nur spezifische Verhaltensprämissen der Adressaten erfasst, in
diesem Fall solche, die durch Ressourcen beeinflusst werden können. Steue-
rungsprobleme ergeben sich, weil generell nur schwer abgeschätzt werden kann, inwie-
weit die ressourcenabhängigen Faktorenr Verhaltensänderungen relevant sind. Diese
Unsicherheit erschwert die Entscheidung sowohl über die Dosierung wie auch über die
Zielrichtung von Anreizen (Scharpf 1983).
Je generalisierbarer die durch Geld geschaffenen Leistungen sind, desto unsicherer wer-
den beabsichtigte Steuerungswirkungen: Dienstleistungen weisen einen sehr konkreten
Adressatenbezug auf. Da sie in unmittelbarer Interaktion zwischen Leistungsanbietern
und Konsumenten der Leistung entstehen, können sie prinzipiell an besondere Bedürf-
nisse und Handlungskontexte angepasst werden. Infrastrukturleistungen bieten Angebote
in bestimmten Aufgabenfeldernr einen unbestimmten Kreis von Adressaten. Ob, in
welchem Umfang und wie das Angebot verwendet wird und welche Folgen dies nach
sich zieht, ist schwer zu prognostizieren und kaum zu beeinflussen. Direkte Geldleistun-
gen (Subventionen, Transfers) stellen die abstrakteste Modalität der Verwendung von
Geld dar. Der Staat kann Geld zwarr beliebige Zwecke einsetzen, aber es kann auch
von den Adressaten universell verwendet werden. Immerhin kann der Staat die Vergabe
von Geldleistungen dadurch spezifizieren, dass er sie an Verhaltens- oder Verwendungs-
auflagen bindet. Ob er damit seine Steuerungsziele erreicht oder ob er nicht lediglich
beim Adressaten ein ohnehin beabsichtigtes Verhalten unterstützt und diesem die Mög-
lichkeit gibt, die Mittelr andere Zwecke zu verwenden (also so genannte Mitnahmeef-
fekte hervorgerufen werden), bleibt grundsätzlich unsicher.
Die entscheidende Grenze der Steuerung durch Geld liegt allerdings in der grundsätzli-
chen Knappheit. Sie wird, abgesehen von der wirtschaftlichen Entwicklung, in erster Li-
nie durch die Belastbarkeit und Leistungsbereitschaft der Steuerzahler bestimmt. Der
Staat kann das Mittel des Geldes nicht selbst erzeugen oder vermehren und muss daher
bei der Steuerung durch Leistungen und Anreize die Knappheit einkalkulieren. Tut er
dies nicht, können beträchtliche Folgeprobleme entstehen.

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