Zum Wandel des modernen Staates
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die verhandelnde Regierungen Rücksicht nehmen müssen. In der Europäischen Union ha-
ben einzelne Parlamente der Mitgliedstaaten gegenüber ihren Regierungen ein formales
Recht zur Mitentscheidung über die nationalen Verhandlungspositionen durchgesetzt. Dies
ist deswegen wichtig, weil Rechtsnormen, die der Ministerrat (unter beratender oder mit-
entscheidender Beteiligung des Europäischen Parlamentes) beschließt, ohne Ratifizierung
der nationalen Parlamente als verbindlich gelten, soweit sie als Verordnungen verabschie-
det werden. Richtlinien der EU müssen zwar durch die Gesetzgebungsorgane in nationales
Recht umgesetzt werden, auf dieser Stufe des politischen Prozesses ist aber der Entschei-
dungsspielraum der Parlamente erheblich eingeschränkt.
Normsetzung durch Kooperation, sei es zwischen Regierung und Privaten oder zwischen
Staaten, schließt also Parlamente nicht völlig aus, selbst wenn sie die parlamentarische Ge-
setzgebung ganz oder partiell ersetzt. Politik wird in beiden Fällen nicht zu einer aus-
schließlichen Angelegenheit der Exekutive. Gleichwohl ist die Etablierung solcher Ver-
handlungssysteme mit strukturellen Veränderungen der parlamentarischen Demokratie ver-
bunden. In der Staat-Verbände- und in der internationalen Kooperation wird das Parlament
zum externen Akteur („externer Vetospieler", Benz 2003). An seiner Stelle und in seinem
Auftrag handelt die Regierung, deren Mitglieder „auf einer anderen Ebene" agieren. Inner-
halb des Nationalstaates kann das Parlament die Letztentscheidung an sich ziehen; es bleibt
also die übergeordnete Instanz der Legislative. Im internationalen Kontext dagegen sind
Parlamente erheblich schwächer. Hier geraten sie im Zwei-Ebenen-Prozess (Putnam 1988)
in ein Dilemma (ausführlich Benz 2004a): Sie können ihren Einfluss geltend machen und
die Regierung durch eine Entschließung dazu zwingen, eine bestimmte Verhandlungsposi-
tion zu vertreten. In diesem Fall kann aber eine Vereinbarung leicht scheitern, weil der Re-
gierung im Verhandlungsprozess die Hände gebunden sind und sie keine Konzessionen
machen kann, um eine Einigung zu ermöglichen. Lassen dagegen Parlamente ihrer Regie-
rung einen weiten Verhandlungsspielraum, so laufen sie Gefahr, am Ende eine Vereinba-
rung billigen zu müssen, selbst wenn sie formal ein Vetorecht besitzen, weil es bei der Ent-
scheidung in diesem letzten Verfahrensstadium außer dem problematischen Status quo, der
bei einem Veto bestehen bleibt, keine Alternative mehr gibt. Hinzu kommt, dass Parla-
mentsfraktionen, die eine Regierung stützen, ihr in internationalen Verhandlungen kaum
die Gefolgschaft öffentlich verweigern können.
Manche Politikwissenschaftler diagnostizieren angesichts der zunehmenden Komplexität
staatlicher Aufgaben, die nur durch Kooperation mit gesellschaftlichen Organisationen und
in internationalen Verhandlungen zu erledigen sind, bereits einen Strukturwandel des de-
mokratischen Staates und sprechen von einer „postparlamentarischen Demokratie". Svein
S. Andersen und Tom R. Burns beschreiben diese in folgender Weise: Interessen der Bür-
ger werden nicht mehr allein von direkt gewählten Abgeordneten repräsentiert, die Vertre-
ter aller Menschen in einem Gebiet sind, sondern auch von Vertretern von Verbänden, die
in unterschiedlichen Funktionsbereichen organisiert sind. Die Zuständigkeitenr öffentli-
che Aufgaben lägen mehr und mehr bei spezialisierten Organisationen, die an die Stelle von
Gebietskörperschaften getreten seien. Solche funktionsbezogenen Organisationen seien
nicht an die Grenzen von Nationalstaaten gebunden, sie seien daher gerade in der internati-
onalen Politik wichtige Träger demokratischer Repräsentation. Angesichts der dadurch
bewirkten Diffusion von legitimer Macht und Verantwortlichkeit werden Gesetze weitge-
hend in Verhandlungen zwischen diesen Organisationen unter Beteiligung von Verbands-
vertretern und Experten ausgearbeitet. Die Qualität der Demokratie hänge daher davon ab,
ob alle relevanten Interessen der Bürger in Organisationen repräsentiert seien, ob diese Ein-
fluss auf politische Entscheidungen ausüben könnten und ob zugleich Verhandlungsergeb-
nisse eine effektive Lösung gesellschaftlicher Probleme ermöglichten. Entscheidend sei,
dass sachliche Diskurse praktiziert werden. Ferner müssten die Integrationsprobleme in

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