Akteure und Interaktionsstrukturen im Staat
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3.2 Kollektive Akteure
Die moderne Gesellschaft ist eine organisierte Gesellschaft, eine Gesellschaft von
Körperschaften (Coleman 1995a). Der Staat als Herrschaftsordnung der modernen Gesell-
schaft ist dementsprechend eine komplexe Körperschaft, in der Organisationen und andere
Arten kollektiver Akteure zusammenwirken. Abgeordnete in Parlamenten, Regierungschefs
und Minister in Regierungen oder Beamte in der Verwaltung sind Individuen, die wir als
solche betrachten können. Wir haben bei der Darstellung der individuellen Akteure gese-
hen, dass diese unterschiedliche Rollen spielen, die zum Teil durch die Institutionenord-
nung des Staates, zum Teil aber auch durch andere Kontexte beeinflusst werden.r eine
politikwissenschaftliche Analyse vielleicht noch wichtiger ist die Tatsache, dass im Staat
oft nur scheinbar Individuen handeln. In der Regel sind es kollektive Akteure, die Politik
bestimmen. Wir wählen einerseits Abgeordnete in Parlamente, aber Gesetze werden vom
Bundestag (in Zusammenwirken mit dem Bundesrat) erlassen und nicht von einer Menge
von Abgeordneten. Abgeordnete sind (jedenfalls in Deutschland wie generell in parlamen-
tarischen Regierungssystemen) ferner Mitglieder von Parteien, die im Parlament Fraktionen
bilden, und diese Parteien wirken als Organisationen an der Willensbildung des Volkes mit.
Interessen der Bürger werden gegenüber Parlamenten und Regierungen oft von Verbänden
vertreten. Wenn ein Beamter einen Verwaltungsakt unterschreibt, handelt die Behörde und
nicht die Person des Beamten. Und wenn ein Regierungschef eines Landes oder ein Staats-
oberhaupt einen Staatsvertrag unterzeichnet, so steht dessen Unterschrift fur die Gebiets-
körperschaft oder den Staat als korporativen Akteur. Letzterer ist auch Mitglied in interna-
tionalen Organisationen und wichtigster Adressat des Völkerrechtes.
Die Tatsache, dass im Staat vorwiegend kollektive Akteure handeln, hat erhebliche
Vorteile im Hinblick auf seine Leistungsfähigkeit und Legitimation. Menschen handeln
aufgrund einer Fülle von Motiven, weshalb nur schwer berechnet werden kann, wie sie sich
in bestimmten Situationen verhalten und warum sie in einer bestimmten Weise handeln.
Wir können zwar annehmen, dass Menschen in der Regel rational handeln, Rationalität
bedeutet aber nichts anderes als Handeln unter Abwägung von Vor- und Nachteilen der
Handlungsfolgen unter gegebenen Bedingungen. Welche Aspekte ein Individuum berück-
sichtigt und wie diese gewichtet werden, ist in komplexen Handlungssituationen nicht vor-
hersehbar. Aussagen über individuelle Rationalität, wie sie in den genannten Akteurstypo-
logien enthalten sind, lassen sich nur treffen, wenn wir entweder aus der Beobachtung einer
Vielzahl von Individuen Verhaltenswahrscheinlichkeiten erschließen oder wenn wir nur das
durch Institutionen begrenzte Verhaltensrepertoire berücksichtigen, wenn wir also Akteurs-
typen identifizieren. Anders ist dies bei kollektiven Akteuren. Diese sind von Menschen
geschaffene Einrichtungen, deren Funktionsmechanismen bekannt sind und die eine viel
einfachere und durchschaubarere Struktur aufweisen als die menschliche Psyche. Der Vor-
teil von Organisationen ist - abgesehen von der Bündelung von Ressourcen vieler Indivi-
duen - ihre Kalkulierbarkeit (Geser 1990: 410). Wenn wir verstehen, wie die im Staat be-
teiligten kollektiven Akteure funktionieren, können wir auch Aussagen über die Funkti-
onsweise des Staates treffen. Staatstätigkeit wird dann erklärbar.
Im Folgenden können die kollektiven Akteure im Staat nur knapp beschrieben wer-
den. Ich beschränke mich auf zwei Aspekte, dier die Analyse der Staatstätigkeit, des
„arbeitenden Staates", von Bedeutung sind. Zum einen werden die Leistungen der jeweili-
gen Organisationenr den Staat erläutert (Funktionen), zum anderen geht es um die Art
und Weise, wie diese im Staat tätig werden (als wesentliche Bestimmungsfaktoren betrach-
te ich dabei die internen Strukturen und die Art und Weise, wie die kollektiven Akteure
entscheiden und handeln). Um das Thema weiter einzugrenzen, werde ich nur die wichtigs-
ten Organisationen berücksichtigen. Die Art ihrer Tätigkeit im Staat werde ich mit dem

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