Akteure und Interaktionsstrukturen im Staat 211
Verhandlungslösungen scheitern gerade dann, wenn ambitionierte Reformprogramme um-
gesetzt werden sollen. Pragmatische Anpassung ist im deutschen Bundesstaat die Regel
(Hesse/Benz 1990; Benz 1999). Die enge Kopplung zwischen parteipolitischem Wettbe-
werb und Verhandlungen in einem parlamentarischen und föderativen Staat ist Ursache
dieses Tatbestands.
- Verhandlungen im Schatten der Hierarchie in der öffentlichen Verwaltung
Auch die öffentliche Verwaltung stellt eine Arena dar, in der - trotz ihrer bürokrati-
schen Organisation - in der Praxis mehrere Interaktionsformen zusammenwirken (Benz
2006a). Die Über- und Unterordnungsverhältnisse der Verwaltungshierarchie werden durch
„horizontale" Koordination ergänzt. Koordination findet in den arbeitsteiligen Strukturen
entweder in Form von Anhörungsverfahren („negative Koordination") oder in Verhandlun-
gen („positive Koordination") statt. Negative Koordination reduziert den Aufwand an
Kommunikation, indem betroffene Akteure nicht an der Ausarbeitung von Entscheidungen
beteiligt werden, jedoch Gelegenheit erhalten, zu ihnen Stellungnahmen abzugeben oder
Einwände gegen sie zu erheben. Konflikte werden dann in bilateralen Verhandlungen zwi-
schen Vertretern der zuständigen Verwaltungseinheiten und den Adressaten, die Einwände
erheben, ausgeräumt. Im Fall positiver Koordination werden die betroffenen Akteure un-
mittelbar an der Ausarbeitung von Entscheidungen beteiligt. Es finden multilaterale Ver-
handlungen statt, die allerdings nur bei einer kleinen Zahl von Beteiligten effektiv sein kön-
nen (Scharpf 1973, 1993).
Verhandlungsverfahren in Form der negativen und der positiven Koordination sind
sowohl innerhalb bzw. zwischen Behörden als auch in den Beziehungen zwischen Verwal-
tung und Adressaten ihrer Entscheidungen relevant. In beiden Fällen entstehen sie, weil die
hierarchischen Strukturen sich als nicht geeignet erweisen, Probleme zu lösen. Innerhalb
der Verwaltung entlasten dezentrale Verhandlungen die Leitungsebene, im Verhältnis von
Verwaltungen zu den Adressaten dienen sie u.a. der Begrenzung von Konflikten sowie der
Vermeidung von Widerspruchs- oder Gerichtsverfahren, dier beide Seiten erhebliche
Kosten verursachen können (Benz 1994: 99-105).
Die formalen Über-Unterordnung-Verhältnisse der hierarchischen Strukturen werden
allerdings durch Verhandlungen nicht außer Kraft gesetzt. Beide Koordinationsformen ver-
laufen im „Schatten der Hierarchie" (Scharpf 1997: 198-205). Hierarchie und Verhandlun-
gen sind dabei nur lose gekoppelt, weil jene nur den Kontextr Verhandlungsprozesse
darstellt. Eine unmittelbare Steuerung der Verhandlungen „von oben" erfolgt nicht, aber die
Einbettung von Verhandlungen in hierarchische Strukturen verändert die Handlungsorien-
tierungen der beteiligten Akteure. Denn die Möglichkeit bzw. die Notwendigkeit, auf eine
monokratische Entscheidung der übergeordneten Instanz zurückzugreifen, veranlasst sie,
sich um eine Einigung zu bemühen. Die Motive variieren in den einzelnen Interaktions-
konstellationen.
Innerhalb der Verwaltung erzeugt die Hierarchier nachgeordnete Akteure starke
Anreize zur Kooperation. Zum einen signalisiert eine Verlagerung von Entscheidungen auf
die Vorgesetzten, dass die dezentralen Einheiten nicht fähig waren, ihre Aufgaben selbstän-
dig zu erledigen. Den Anschein eines Misserfolges in der Bewältigung der eigenen Aufga-
ben versuchen Verwaltungsmitarbeiter zu vermeiden. Darüber hinaus müssen sie auf die
Funktionsfahigkeit der Hierarchie achten.r die bürokratische Organisation ist eine Zent-
ralisierung von zu vielen Entscheidungen problematisch, weil sie zu einer Überlastung der
zentralen Entscheidungsinstanzen fuhren kann. Zum anderen ist im Schatten der Hierarchie
die Gefahr „unfairer" Verhandlungen gering, weil immer an die höhere Instanz appelliert

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